优化收入分配的认知框架、思路、原则与建议

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标题:《优化收入分配的认知框架、思路、原则与建议》

作者:贾康 程瑜 于长革

简介:贾康,中国财政科学研究院研究员;程瑜,中国财政科学研究院研究员;于长革,中国财政科学研究院研究员

刊期:《财贸经济》2018年第2期


内容提要:收入分配是直接关系亿万民众切身利益的重大而复杂的问题。深化收入分配制度改革,需在“激励—约束”框架下,廓清“公平与效率”关系的准确内涵,对收入差异形成原因做出正确分析,为把握好政策理性奠定认识基础。中国优化收入分配的基本思路,应是以共同富裕愿景为“目标导向”,结合“问题导向”,加快推进由“先富”向“共富”的战略转换。其基本原则需遵循:以合理的收入分配激励创业创新,承认各要素的贡献、把按劳分配与按其他要素分配相结合,在“倒U曲线”前半段适当允许、容忍收入差距扩大,同时主动施加调节以遏制“两极分化”,运用系统工程思维以改革为龙头带动分配制度、政策体系动态优化。在此基础上,建立健全规则与过程公平的国民收入初次分配制度,建立健全结果适当均平的国民收入再分配制度,健全与完善国民收入第三次分配制度,并推进国民收入分配的配套制度改革。



    收入分配问题是一个重大而复杂的社会问题,受诸多因素的影响,同时又是诸多社会问题的根源所在。改革开放以来,我国收入分配制度改革逐步推进,按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度框架基本确立,以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制框架初步形成,配合和促进了社会主义市场经济体制的建立和国民经济发展,人民生活水平显著提高。同时,也要看到收入分配领域仍存在不少亟待解决的突出问题,城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大,收入分配秩序不规范,隐性(灰色)收入、非法(黑色)收入问题比较突出,部分底层群众生活比较困难,与宏观收入分配格局相关的一系列制度建设合理化改革任务难度很大,推进迟缓。这些问题的存在,关联于我国经济社会转轨与发展全局的“矛盾凸显”,迫切需要我们加强深化收入分配制度改革研究。

 

    党的十八大报告指出,“实现发展成果由人民共享,必须深化收入分配制度改革”。党的十九大报告进一步指出,“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。可见,收入分配问题已成为解决好人民最关心的利益问题、提高人民物质文化生活水平的一个重大的、足以影响全局的基本问题。我国在过去近40年里取得的发展奇迹,得到了人民群众广泛的拥护和积极的参与,根本原因就在于,改革开放的伟大变革带来了生产力的解放、国力的增强和人民生活水平的提高。随着经济社会持续快速发展,人民生活需要日趋多样化,以多方面、多层次生发的对美好生活的向往更加强烈。与此同时,我国仍然是一个发展中国家,人均国内生产总值在国际上尚处于中等收入国家行列。党的十九大把新时代我国社会主要矛盾概括为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,并有针对性地提出了提高人民收入的重要原则与要领:“坚持按劳分配原则,完善按要素分配的体制机制,促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富,扩大中等收入群体,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入”(习近平,2017)。这些为优化收入分配、更好满足人民需要,给出了重要的指导。

 

    坚持以人民为中心,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕,是习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质,体现在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之中,也是破解不平衡不充分发展的关键。而解决好收入分配问题以促进共同富裕,从学理视角而言,需在激励—约束的认知框架下,把握好优化收入分配的政策理性,厘清追求共同富裕愿景以及由“先富”向“共富”转换的基本思路,在遵循承认各要素的贡献、把按劳分配与按其他要素分配相结合等基本原则下,以改革即解决有效制度供给问题为龙头,带动初次分配、再分配、第三次分配及其配套政策设计和政策体系动态优化。

 


一、 收入分配激励—约束分析认知框架


    收入分配问题的“激励—约束”,实质上就是要处理好“做大蛋糕”与“切好蛋糕”这两个紧密关联、在社会再生产中主要的、互动的对立统一关系。

 

    (一)“公平”的概念和“公平与效率”的关系亟须廓清


    关于“公平与效率”的讨论在学术界由来已久,所涉及的现实问题是非常重要的,而且近年在中国与日俱增地引起了各方面的强烈关注。已有不少研究者指出:公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系,也有相互促进、互为条件的关系。这一点十分重要,但仍需要进一步细化分析。我们认为,如果从细致、严谨的研究角度,应该把“公平”之内涵再作拆分,通常人们谈到的公平问题,要视情况的不同再作细分定位才能较准确地表达原意。比如说近年来人们越来越多地认同应做出“规则的公平”、“过程的公平”和“结果的公平”这样的划分,那么规则公平和过程公平所强调的是“公正”、“正义”,这两个方面的公平与效率是没有矛盾的,并且是保护、促进效率的,主要是指通过公正的待遇和处理,使大家各尽所能,得到一种发展中的公平的环境。……近些年收入分配方面的矛盾凸显之后,人们讨论时往往慷慨激昂,争论激烈,但却普遍地把这两个应当清楚区分的命题混在一起说,也就带来了在同一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况,造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。观察西方学界关于“公平与效率”的汉译文献,也有类似的问题,英文fairfairnessequityequality在词典上普遍是互证互解的关系,中文一律译作“公平”,但细究词根与最基本的词意,equity有“股本”之意,更适合于表达标准化的“均平”,而fairness与“标准化均平”不发生交集,更接近于正义(justice)的含义,一般应译为“公正”。如更多地细考这样的语义差别,讨论者陷入“捣浆糊”不良状态的危险性,可望由此有所降低(贾康,2007)。

 

    (二)“公平”与“均等化”方面的政府责任应当明晰化、合理化、动态化,把握好市场经济环境中的政策理性


    如果从起点公平、过程公平(意在“公正”)的角度来看,政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则,保护合法的产权和公平竞争的环境(“刷出一条起跑线”)。如果从结果公平(意在“均平”)的角度来说,政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”,于是又联系到政府的另一项应尽之责,就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”,这个问题的实质是要“托一个底”,政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类公共产品与服务,应该首先把最低限度上的供给水平托起来。同时这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地过度着力,把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。应力求清晰地形成政府职责边界和“政策理性”的要领,促成政策的合理优化调整,以有利于社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放,保障和支持现代化事业的持续发展。


    比如,在“住有所居”的公共供给方面,政府首先要托的底其实不是“经济适用房”,而应该是公租房(廉租房与公租房因为实际很难划清区别界限,可统称为公租房),其入住者是没有产权的,由政府甄别鉴定社会最低收入阶层,让他们入住而“住有所居”。这是关系整个社会稳定的一种“公共产品”。同时政府做这件事情的管理成本也会比较可观,必须在众多社会成员中对公众负责地认清到底谁有资格得到这种公租房待遇。人住进去以后,政府还应跟踪观察,如果入住家庭后来的收入上升到一定的程度,则应劝他们搬出去,把资源腾出来去解决真正低收入阶层“住有所居”的问题。这种管理成本是必须付出的,因为这是政府非做不可的事,关系整个社会的稳定。但是如果按这个逻辑不断提升,以类似方式包揽边界不清的“经济适用房”(现实生活中扩展至十几种具体形式)的供给,说起来会很得民众拥护,实际上做起来却发生大量的扭曲,不少收入较高的人混入其中、防不胜防地钻各种制度与政策的“空子”,大量不具备资格的较高收入者能够买这种房子,实际上是排挤掉了真正在较低层的社会成员的对应机会,不当地占据了原指望发挥其政府功能的宝贵的公共资源。于是从追求公平、公正的理念出发,造成的却是让人啼笑皆非的结果,使五花八门的“经济适用房”变成了一个“管不了,管不好”的事情,政府做了很多还要挨骂,因为往往把应当用来“雪中送炭”的钱,变成了“锦上添花”和乌烟瘴气的设租寻租投机取巧,好的动机没能带来好的结果。

 

    (三)为把握好收入再分配的政策理性,需以对收入差异形成原因的正确分析为政策设计的哲理性前提


    结果的公平(“均平”)与效率确有一定的负相关关系,在我国的“矛盾凸显期”正确处理“均平”与效率的权衡点,既是各方都非常关注的事情,也是非常复杂、很有难度的事情,是把握好政府于再分配领域的政策理性的核心问题之一。毫无疑问,以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配,遏制收入差距悬殊、防止“两极分化”的固化并促其收敛,是政府的应尽之责,但需要以对收入差异的原因做出正确分析为前提来有针对性地实施分类的政策和协调、组合、配套的方案。概而言之,应鼓励的收入差异还需要有所鼓励,正当的收入差异应尽量容忍,不规范的收入差异要调控抑制,不正当的收入差异则应大力消除,进而才有利于把握好均平-效率的权衡。这样的认识,是从居民收入差异的具体分析而来的。


    具体分析中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因,至少应包括如下七个层次或七个方面:

 

    第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中,“干好干坏一个样”,那是养懒人的机制和体制,收入差异小,但生产力也得不到解放,被有识之士深恶痛绝。改革开放之后,总体的“勤快”程度提高了,但“勤快人”和“懒人”的相对差异仍然存在,新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大,这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别,或作为收入差别中的一种重要构成因素,在社会生活中必然出现。

 

    第二是源于个人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异,在改革开放之后发展起来的竞争环境下,先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智,结合构成个人各不相同的能力、才干。这种客观存在的差异必然带来个人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干,如企业家才能、科技人员创新才能,也包括文体明星的特殊技能等,一旦在市场中具体化为竞争力,则相关收入差别的扩大,往往比“努力程度”带来的差别要高出许多倍。

 

    第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因(如继承关系),每一个具体社会成员在资金、不动产,乃至家族关系、社会人脉等方面(这些都可归于广义的“生产要素”范畴),必然是有所差异的,而由此带来的收入(如利息、房租以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益)高低不同,也是客观存在的,并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。

 

    第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居,不同的人做同样的事,可能纯粹由于时点不同(当然实际生活中也可能会伴随其他方面的种种不同)而结果大相径庭,“好运”的可好到一夜暴富,“坏运”的会坏到血本无归,这里面机遇的因素也是不可否认的,在市场经济的某些场合,其作用还十分明显。

 

    第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素,在现实生活中可以强烈地影响社会成员收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业,又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大(如某地一位财政局长曾被组织上调到当地银行当行长,收入一下子翻了几十倍,后来又调回来当财政局长,收入又一下子掉了下来,“组织上让我富我就富,让我穷我就穷”)。


    第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究,或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于人们一般所说的“灰色收入”,现实存在,透明度很低,往往在规范渠道之外,按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如前些年公职人员相当大的一部分“工资外收入”,在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前,很多可归于这种收入,其因不同条件、不同部门等等,又往往差异很大。再比如企业在法规不明不细或监管松弛环境下,因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异,也可能十分显著。

 

    第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于人们一般所说的“黑色收入”,往往数额巨大,与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联系。

 

    上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因,在现实生活中的某一个具体案例之内,到底有多少因素介入,各起多大作用,通常都不可一概而论。从政策理性原则说,应首先在哲理层面明确对应于各个收入源头的不同针对性的政策导向。粗线条地说:

 

    1.对于勤劳致富、才能致富(前述第一、二项原因),政策应当大力鼓励或以鼓励为主。


    2.对于要素占有和机遇不同(前述第三、四项原因)而形成的收入差异,政策上应当适当调节,但不宜作抹平处理(否则开放条件下的要素外流将十分严重,市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受到极大抑制)。


    3.对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理(前述第五、六项原因)造成的收入差异,在明确需有所调节、抑制的同时,关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变(包括“花钱买机制”),追求制度合理化、规范化,再配之以必要的再分配调节(光讲调节不注重制度建设,必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”)。


    4.对于违法乱纪的“黑色收入”(前述第七项原因),必须坚决取缔、惩处,打击其行为,罚没其收入,并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。

 

    在上述的哲理层面的政策理性引出相关的思路和对策,是在具备正确的大方向和针对性要领之后,再做出具体的政策设计(包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等,以及不同阶段政策力度的把握),方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性,正确把握均平-效率间的权衡,发挥好政策应有的功能。应当说,这是相当复杂而艰巨的任务,是“供给侧结构性改革”中应由粗到细逐步优化的系统工程(贾康,2012)。



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